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破除政府采購隱性壁壘服務(wù)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)

本文來源：中國政府采購報

近日，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）公開征求意見。其中將“推動構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場”寫入立法目的，具有鮮明的問題意識。政府采購并不是一般意義上的市場交易，而是各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用預(yù)算資金取得貨物、工程和服務(wù)的重要制度安排。由于采購規(guī)模大、需求牽引強(qiáng)、公共屬性突出，政府采購活動如何組織，不僅影響單個采購項目的績效，也會深刻影響經(jīng)營主體進(jìn)入公共采購市場的機(jī)會。過去，政府采購中的隱性壁壘主要表現(xiàn)為地域限制、行業(yè)限制、所有制歧視、量身定制技術(shù)參數(shù)等傳統(tǒng)形式，而在數(shù)智化轉(zhuǎn)型背景下，政府采購壁壘的形態(tài)正在“迭代更新”，依托數(shù)字技術(shù)、智能平臺形成的新型隱性壁壘逐漸顯現(xiàn)。若不能對此提前回應(yīng)、系統(tǒng)規(guī)制，政府采購就可能被迫成為地方保護(hù)、市場分割乃至技術(shù)鎖定的載體。

正因如此，修訂草案明確公平競爭要求，不僅是規(guī)范采購程序的要求，更是助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要制度支撐。修訂草案沿用現(xiàn)行政府采購法中“公開透明、公平競爭、公正、誠實信用”的基本原則；其第六條進(jìn)一步規(guī)定：“國家保障各類經(jīng)營主體平等參與政府采購活動。任何單位和個人不得采用任何方式，非法限制或者阻撓供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。”上述條款清晰界定了政府采購的公共屬性，政府采購并非各單位自由選擇供應(yīng)商的內(nèi)部事務(wù)，而是嵌入統(tǒng)一開放、競爭有序全國市場的公共經(jīng)濟(jì)活動。

從實操層面來看，政府采購領(lǐng)域的隱性壁壘，極少以明顯條款直接排斥外地企業(yè)，大多隱匿在采購需求、資格條件、評審標(biāo)準(zhǔn)和履約驗收要求等各個環(huán)節(jié)。例如，部分采購文件將特定區(qū)域業(yè)績、特定獎項、特定資質(zhì)設(shè)為準(zhǔn)入門檻；部分通過設(shè)置過度細(xì)化的技術(shù)參數(shù)，變相鎖定特定供應(yīng)商；還有部分以不合理的售后服務(wù)、駐場人員配置、過往合作經(jīng)歷等附加條件，抬高外地企業(yè)、中小企業(yè)的參與成本。此類操作看似是采購人的專業(yè)判斷，實則可能變相排斥潛在供應(yīng)商，固化固有合作關(guān)系，弱化市場良性競爭。長此以往，不僅會拉低單個采購項目的性價比與服務(wù)質(zhì)量，更會破壞全國統(tǒng)一大市場建設(shè)所需的市場平等準(zhǔn)入、要素自由流動格局。

針對政府采購存在的各類隱性壁壘問題，修訂草案作出了系統(tǒng)性規(guī)范回應(yīng)。其中，第三十五條規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、競爭性談判、詢價、單一來源采購等采購方式。采購人應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定適用情形和采購需求特點選擇采購方式。第三十六條明確，政府采購活動應(yīng)當(dāng)通過發(fā)布采購公告形式邀請不特定供應(yīng)商參與競爭。這也意味著，采購人遴選合作供應(yīng)商，不具備普通民事主體的完全締約自主權(quán)，必須嚴(yán)格依照法定流程引入競爭、組織競爭，并尊重競爭結(jié)果。

公開競爭的采購程序具備雙重核心作用。一方面，能夠有效提升采購績效。充分吸納范圍內(nèi)的潛在供應(yīng)商參與競爭，可幫助采購人對價格、質(zhì)量、服務(wù)、履約能力進(jìn)行全方位比對篩選，杜絕“熟人采購”“關(guān)系采購”等低效采購亂象。另一方面，有利于規(guī)范維護(hù)市場競爭秩序。政府采購依托財政預(yù)算資金，形成公共購買力。若公共購買力處于封閉運行狀態(tài)，將放大地方保護(hù)與行業(yè)壁壘；反之，依法依規(guī)、公開競爭開展采購活動，能成為助推全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的重要動能。

值得關(guān)注的是，伴隨政府采購數(shù)字化發(fā)展，隱性壁壘的呈現(xiàn)形態(tài)正在發(fā)生變化。隨著電子交易平臺、數(shù)據(jù)資源、算法技術(shù)和人工智能系統(tǒng)深度嵌入政府采購場景，未來新的壁壘可能進(jìn)一步轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)壁壘、算法壁壘、平臺規(guī)則壁壘和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)壁壘。這意味著，修訂草案既要破除長期存在的傳統(tǒng)市場壁壘，也要前瞻防范數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來的新型壁壘風(fēng)險。

修訂草案第六十二條明確：“國家積極推進(jìn)政府采購數(shù)字化發(fā)展，鼓勵采購人依法通過政府采購電子交易平臺實施政府采購活動，實現(xiàn)政府采購活動全流程電子化管理，支持應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)手段，提升政府采購規(guī)范化水平。”第六十三條進(jìn)一步規(guī)定：“國務(wù)院政府采購監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)制定全國統(tǒng)一的政府采購電子交易業(yè)務(wù)規(guī)范和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，推動政府采購數(shù)據(jù)信息跨層級、跨部門、跨地區(qū)互聯(lián)互通和有序共享?！毕嚓P(guān)條款精準(zhǔn)抓住政府采購治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵。依托全流程電子化、數(shù)據(jù)留痕、跨區(qū)域共享的治理模式，監(jiān)管部門可精準(zhǔn)識別異常報價、圍標(biāo)串標(biāo)、重復(fù)中標(biāo)、關(guān)聯(lián)交易、排他性參數(shù)設(shè)置等違規(guī)情形，讓各類隱蔽的不當(dāng)交易行為在數(shù)據(jù)監(jiān)督下公開透明。

不過，數(shù)字化轉(zhuǎn)型并不會自動實現(xiàn)政府采購的公平競爭，電子交易平臺或?qū)⒊蔀樾碌臋?quán)力運行節(jié)點。平臺掌控著交易入口、數(shù)據(jù)資源、技術(shù)接口與規(guī)則配置權(quán)限，若缺少有效監(jiān)管約束，可通過算法排序、接口權(quán)限、推薦機(jī)制、系統(tǒng)默認(rèn)設(shè)置等方式，影響供應(yīng)商的參與機(jī)會。針對這一問題，修訂草案第六十五條規(guī)定：“政府采購電子交易平臺有關(guān)運營者應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公平競爭，不得利用數(shù)據(jù)資源、算法技術(shù)、平臺規(guī)則等謀取不正當(dāng)利益，限制或者排斥潛在供應(yīng)商，或者為特定供應(yīng)商謀取不正當(dāng)利益等?！钡诰攀畻l同步明確了相關(guān)行為的法律責(zé)任。這些規(guī)定清晰表明，政府采購數(shù)字化并非簡單將線下采購流程遷移至線上，核心是同步規(guī)范平臺運行權(quán)力，杜絕傳統(tǒng)行政性壁壘轉(zhuǎn)化為新型技術(shù)性壁壘。

人工智能的廣泛應(yīng)用，將進(jìn)一步放大數(shù)字化采購的壁壘問題。未來，政府采購品類將持續(xù)拓展，不再局限于標(biāo)準(zhǔn)化貨物與通用服務(wù)，愈發(fā)涵蓋數(shù)字系統(tǒng)、算法工具、政務(wù)智能體以及各類場景化智能服務(wù)。在這一背景下，若采購人無法精準(zhǔn)明確真實采購需求，極易套用特定廠商的技術(shù)路線、數(shù)據(jù)接口和系統(tǒng)架構(gòu)定義項目需求，無形中對其他供應(yīng)商形成準(zhǔn)入排斥。尤其在政務(wù)智能體、算法模型、行業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)采購領(lǐng)域，需求具備高度場景化、專業(yè)化和迭代特征。一旦采購文件直接限定特定技術(shù)框架、閉源生態(tài)或?qū)倨脚_接口，將形成實質(zhì)性技術(shù)鎖定，在項目源頭削弱市場公平競爭環(huán)境。

面對人工智能發(fā)展新形勢，政府采購的公平競爭治理需要進(jìn)一步前移。首先，強(qiáng)化采購需求管理。采購人需圍繞公共服務(wù)供給、行政履職的真實應(yīng)用場景界定采購需求，明確項目需要解決的實際問題、預(yù)期成效以及安全與績效標(biāo)準(zhǔn)，杜絕以特定品牌、模型、接口或技術(shù)路線替代標(biāo)準(zhǔn)化的需求表述。其次，完善評價體系。針對智能系統(tǒng)、算法工具等新型采購，評審不再單一參考報價高低與現(xiàn)場演示效果，而是結(jié)合場景實測、第三方測評、可解釋性、安全性、可遷移性、后續(xù)運維能力等多項指標(biāo)開展綜合評定。最后，推進(jìn)數(shù)據(jù)與接口適度開放。政府采購搭建的各類數(shù)字系統(tǒng)，將規(guī)避單一供應(yīng)商長期技術(shù)鎖定問題，在嚴(yán)守安全底線的基礎(chǔ)上，為系統(tǒng)后續(xù)升級迭代、服務(wù)商替換、多主體兼容適配預(yù)留制度空間。

適應(yīng)智能化采購發(fā)展趨勢，政府采購監(jiān)管模式也需同步優(yōu)化調(diào)整。修訂草案第六十七條明確：“省級以上政府采購監(jiān)督管理部門統(tǒng)籌政府采購監(jiān)督管理系統(tǒng)建設(shè)，對政府采購活動進(jìn)行全過程監(jiān)管，加強(qiáng)電子化采購活動的監(jiān)督與風(fēng)險防控。”第七十七條將采購文件編制、評審組織、投標(biāo)響應(yīng)、信息發(fā)布、合同簽訂、組織驗收、資料保存、政府采購電子交易平臺的規(guī)范運營等情況納入監(jiān)督檢查范圍。這意味著，政府采購監(jiān)管模式正在轉(zhuǎn)型升級，從以往對個別違法違規(guī)行為的事后查處，轉(zhuǎn)變?yōu)閷Σ少徎顒?、平臺運營、數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的全鏈條穿透式監(jiān)管。未來，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步運用數(shù)字化監(jiān)管手段，實現(xiàn)對各類異常競爭行為的智能預(yù)警，常態(tài)化開展平臺規(guī)則與算法機(jī)制合規(guī)性審查，將公平競爭的核心要求貫穿政府采購全流程。

總體來看，破除政府采購領(lǐng)域的隱性壁壘，除整治地域歧視、差別待遇等傳統(tǒng)問題外，還需主動應(yīng)對數(shù)字化、人工智能應(yīng)用催生的新型市場風(fēng)險。修訂草案將公平競爭、數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展、平臺責(zé)任與全國統(tǒng)一大市場建設(shè)統(tǒng)籌納入統(tǒng)一制度框架，兼顧公共資金使用效能提升與統(tǒng)一開放、競爭有序市場秩序維護(hù)。通過保障各類經(jīng)營主體依法平等、低成本參與政府采購市場，可推動政府采購持續(xù)發(fā)揮廉政建設(shè)、公共服務(wù)優(yōu)化的支撐作用，為全國統(tǒng)一大市場建設(shè)筑牢制度保障。

（作者系清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府法制研究中心主任）

來   源｜中國政府采購報

編   輯｜彭勇琪